中国电信普遍服务面临的问题及对策
2006-10-18 17:19:08???来源:???评论:0

?????? 摘要:中国电信市场经营环境发生的深刻变化在给电信普遍服务带来一系列问题的同时,也提出了新的要求。介绍了世界各国电信普遍服务的经验,结合当前形势的发展和中国国情,对建立科学、合理的电信普遍服务补偿机制,调动电信运营商投资普遍服务的积极性,正确的协调电信运营商与用户、解决建设投资与运营效益之间的矛盾等问题进行了讨论,并提出几点建议。

  关键词: 电信政策,电信普遍服务,基金,成本核算

  一、中国市场环境的改变及电信普遍服务面临的新问题

  1.市场经济体制改革使企业成为市场的主体

  中国经济体制经过二十余年的深化改革,逐步实现了由计划向市场的转型,政府角色开始由指导和包办经济生活向提供行政服务转换,企业成为市场的真正主体。受其影响,中国电信企业也实现了由行政职能部门向企业的转变。不管是电信运营商还是设备制造商,都把效益摆到了重要的位置,通过效益抢占市场,通过市场份额赢得生存机会,利润率成为竞争的焦点和市场运营争夺的最终目的。而从中国电信普遍服务的的现状来看,由于受农村和边远地区地理环境及居民集中度的影响,还存在装机成本高、后续维护难度大、电信服务使用率低、投入与产出比例失调等问题,普遍服务几乎成了亏损的代名词。在过去,中国电信作为中国唯一的电信运营商,承担着电信普遍服务的责任,但随着中国电信行业的改革,企业自主经营、自负盈亏,再让其继续扮演这种角色则显得免为其难了。这些都给中国的电信普遍服务带来了全新的要求和挑战,提高电信普遍服务的首要问题。

  2.通信市场开放促进电信竞争格局的形成

  20世纪90年代,中国通信行业进行了一系列的调整,主要表现为各电信企业的拆分整合。1994年,吉通公司与中国联通相继成立,一举打破了中国电信独家垄断的局面,推出了中国电信业务的分业经营。随后,中国移动从中国电信中剥离出来,中国网通、中国铁通和中国卫通先后成立。到2002年5月16日,中国电信市场六加一格局最终形成。电信竞争新格局的形成在某种程度上标志着电信企业竞争的开始,也预示着中国传统的电信普遍服务即将终结。从国外的经验来看,电信普遍服务本身就是在竞争的环境下,国家为保障全体公民的基本通信需要,促进区域经济与社会均衡发展,在对全社会(尤其是向农村和边远地区)提供基本电信服务时遇到的问题。在以前的国有垄断经营体制下,这个问题可以通过行政命令由电信企业内部解决,但是在引入竞争后,一些零利润甚至负利润的投资就有可能被列入市场的盲区,形成所谓的市场失灵,从而导致电信服务出现真空地带。从近几年中国电信对农村和边远地区投资的锐减就可以看出这仪趋势。此外,当国家通过法律等强制手段要求各电信运营企业之间实现互连互通后,由于电信业某些特有的经济特征,如较高的固定成本、较低的增量成本、成本不均匀性以及网络外部性等,后进入者对原有电信运营商的网络资源和用户资源就有搭便车的可能。这就使电信运营商之间会产生互相推委的心理,谁都不愿自己投资而指望着别人去投资。

  3.国家政策调整使电信业原有优势淡化

  在过去,为鼓励电信运营商向农村和边远地区提供电信服务,政府采取了一系列的优惠措施予以支持。后来,随着中国通信市场的不断开放与成熟,为给各电信运营商提供公平、透明的竞争环境,并遵循国际惯例、与国际接轨,以前的许多优惠政策(如初装费和入网费等)都在改革中逐步取消。国家已明令不允许电信企业内部再进行不合理的交叉补贴;而且由于市场的开放,各类电信业务资费向成本靠拢,企业也无法在实行业务间的交叉补贴。

  4.加入WTO使市场环境日趋规范和复杂

  2001年底,中国正式加入WTO,国内市场国际化和国际市场国内化已成为电信市场的大势所趋。虽然中国通信行业经过近十年的改革与培育,已经形成了一定的规模和核心竞争力,但加入WTO在给电信行业带来机遇的同时,也带来了很大的压力。不难预见,未来的五年里,由于中国区域性差异较大,电信服务发展不平衡,在普及率不高的情况下开放市场,国内外的企业为自身发展的需要,艘将全力抢占有效益的电信市场,争夺优质的客户资源,对投入大、产出小的农村市场将更少进行投资建设,这势必造成更大的区域性差异,与中国电信普遍服务的目标明显不符。因此,为保障经济发展和人民生活的需要,稳步提高中国的电信普遍服务水平,建立普遍服务基金势在必行。[Page]

  5.专业公司的成立加速电信赢利业务分割

  进入20世纪,以通信等为标志的IT技术飞速发展,技术进步促使电信的内涵及外延发生了深刻的变化;电信新产品不断涌现,一些电信专业公司和新兴公司成立,固定电话网赢利较高的业务或传统业务被其迅速分割,电信业务自然垄断性的适用范围不断萎缩。由于市场竞争的加剧,运营商纷纷挤入高赢利的长途电信业务,电信资费大幅下降,企业利润空间缩小,业务收入被多家公司分流,原有的以交叉补贴为基础的普遍服务补偿机制无法维持,利益驱动使得电信运营商不愿意到贫穷落后地区发展居民使用较多的市话业务。

  二、国外电信普遍服务概况

  1.美国

 美国是最早提出电信普遍业务的国家,其电信普遍服务的特征有:(1)推行时间较长,发育较为成熟;(2)法律健全,操作规范;(3)电信普遍服务由普遍服务管理公司(USAC)具体负责实施,其董事会成员代表广泛,基金管理与运作效率较高;(4)补贴的范围较为广泛既包括农村或高成本地区,也包括一系列公益机构;(5)交叉补贴政策是其最重要的经济保障,实行长话补贴本地业务、低成本地区补贴高成本地区、其他用户补贴低收入用户的三重补贴模式。

  2.法国

  法国电信普遍服务的主要内容包括:传送话音呼叫业务,以纸张印刷和电子出版形式提供信息和查号辅助业务,在全国范围内提供公用电话业务,以免费提供紧急呼叫业务等。其具体做法为:(1)建立普遍服务基金;(2)在许可证中附加普遍服务方面的条款;(3)交叉补贴亏损,暗补转为明补;(4)建立合理的成本核算机制;(5)合理分摊普遍服务成本。

  3.日本  日本在1994年成立专门小组研究普遍服务及多媒体时代上午费率问题,1996年提出终期报告。其传统的做法是:政府各个部门提出信息计划与其他部门竞争,如果地方政府在竞争中获得成功,中央政府将降低税收,并提供低息贷款以建设电信基础设施。

  4.澳大利亚

  澳大利亚的电信普遍服务和中国有些相似,一是开展的时间较碗,二是其电信普遍服务基本上由一个电信公司提供。该国1997年电信法规规定,必须指定国家普遍服务提供者来负责提供普遍服务,普遍服务提供者除了必须制订普遍服务计划作为自己的行动指南外,还要提供作为评价标准和普遍服务方面的信息,然后由通信管理部门直接负责实施普遍业务政策。2000年,联邦政府为了结束Telstra作为独家电信普遍服务提供者的局面,引进了竞争性实验项目,率先在两个地区试行普遍服务主提供者和普遍服务竞争性提供者并存的解决方案,以提高普遍服务的竞争性。

三、几点建议

  推行电信普遍服务,关键是要建立普遍服务补偿机制,解决利益冲突问题,即解决投资与收益之间的矛盾。

  1. 加强电信普遍服务的立法

  从经济学的角度来考察,电信普遍服务虽然不具备严格的公共产品属性(即非抗争性和非排他性),但其具有公共福利性质,所以单纯依靠市场机制并不能保证有效提供,还需要由政府制订相应的政策甚至以立法的形式确保电信普遍服务供给。在具体的操作过程中,为使普遍服务工作更加规范、有序和健康发展,我们应该坚持以下几项原则:一是与国际接轨原则,普遍服务机制的确立要有利于破除垄断、保护竞争、促进发展,有利于监督管理,使基金运作更加公开、公正、透明,有利于不断提高公众福利,保证国民经济的可持续发展;二是权利与义务明确的原则,要使每个人都具有享受普遍服务的基本权利,而每个电信运营商都具有承担普遍服务的义务;三是可持续发展原则,普遍服务的目标将伴随经济技术的发展而更新,并随着电信业的发展不断提高电信服务水平。

  2.电信普遍服务基金的获取

  解决电信普遍服务基金来源问题,是建立电信普遍服务补偿机制的根本前提,目前比较通用的征收普遍服务基金的方式是对所有运营商征收。其理由为:(1)在电信行业发展的初期,国家通过垄断形式保障了电信运营商的高额利润,并低价或免费供给了一些紧缺的电信资源,如号码资源、频率资源等,使其得以迅速积累、壮大,企业有义务承担普遍服务;(2)推行普遍服务有利于电信企业全程全网建设,从而实现充分覆盖,具有提高企业核心竞争力的战略意义;(3)实践证明,由运营商承担普遍服务基金来源的可实施性、可操作性强。鉴于中国的实际情况,并结合国外相关经验,从公平、公正的角度出发,电信普遍服务基金征收的比例一方面要考虑普遍服务对成本的预期需求量,另一方面还要考虑企业的实际承受能力。具体来讲,可依据运营商的资源占有率(频带占有率、号码占有率)、市场份额、运营收入和话务量大小等指标进行征收。[Page]

  3.电信普遍服务基金的管理

  为切实保障电信普遍服务基金运作的高效与安全,建立健全的监管体系成为必需,其最基本的前提就是要设立公正、稳定、权威的电信普遍服务管理机构。根据国外的经验,建立普遍服务管理机构可采取多种形式,既可以由政府的通信管制部门负责监管及实施,也可以委托非盈利的专业公司或独立的管理机构负责实施。中国国土辽阔,情况千差万别,因此比较适合建立垂直设置、分级管理的普遍服务管理机构,即分为中央一级和省(自治区、直辖市)一级的管理架构。在近期可先按部和省自治区、直辖市)通信管理局的管理模式运作,时机成熟后再建立由政府直接领导、多方代表组成的委员会直接管理的非盈利性事业单位。其主要职责包括:从事普遍服务的政策和方法研究;负责普遍服务的成本核算,组织普遍服务基金的征收和分配;负责普遍服务对象和范围确立,基金收入支出预算和决算的编报,对普遍服务实施检测、评估、监督、检查、奖惩;向政府主管部门提出普遍服务的各类建议等。总之,普遍服务管理机构的运作机制应为" 政府部门决策,管理机构实施",其工作要在社会公众的监督下,实现规范化、法制化、公开化运作。

  4.电信普遍服务基金的使用

  电信普遍服务基金的使用是推行普遍服务政策最核心、最关键的环节。为确保基金的高效、安全以及专款专用,首先要按照均衡原则,同时考虑地区差异,建立中国的电信行业财务指标体系,规范电信普遍服务的成本核算。在市场经济体制下,可以运用市场机制的一些基本原理,开展招投标活动,力争缩小和避免成本核算过程中出现的各种问题。同时还要用优惠政策激励各大电信运营商进行公平竞争,以次作为普遍服务成本核算结果的最后评判,并以"提出条件越低、作出承诺越高"作为有权提供电信普遍服务并且承担相应义务的竞标准则。其次应因地制宜,合理发放电信普遍服务成本补偿基金。

  目前世界各国普遍服务基金补偿的对象主要包括:承担普遍服务的运营商、低收入区域和用户以及农村医疗机构、学校、图书馆等公益事业单位。结合中国实际情况,笔者认为中国电信普遍服务基金的发放应针对不同区域的不同特点,因地制宜地调整基金的发放政策,即在原则允许的范围内保持一定的灵活性,尽可能通过基金的运用去避免和正确协调电信运营商与用户、建设投资与运营效益之间的矛盾。只要有利于普遍服务发展的需要,有利于基金的高效运作,对于发放对象的选择可以有一定的弹性,既可以是提供电信普遍服务的运营商,也可以是通信落后地区的用户。当然,如果电信运营商享受了一定的优惠政策,电信普遍服务成本补偿基金就可以不发放或减额提供了。最后,还应从普遍服务基金中拿出一定比例的资金,对低收入者、农村学校等个人和单位进行直接补贴,并在立法中明确,以推动普遍服务工作的开展。

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